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2015年第2期:立法過程中的憲法解釋:中國無形的憲法實施機制[ 此文為胡洋對原著作品的翻譯.]

时间:2016-08-02 02:43:00

 

立法過程中的憲法解釋:中國無形的憲法實施機制*
湯姆·金斯伯格  林彥[美]
    胡  洋*      譯
(西南政法大學,重慶,中國   401120
 
【摘  要】傳統觀念認為,中國憲法是無法實施的,它在中國法律體系中作用甚微,而僅僅是一份象徵性的檔。此觀點的主要依據在於最高人民法院沒有對憲法的解釋權。而有憲法解釋權的正式機構,即全國人大常委員會,從未發佈過任何一份官方的憲法解釋。儘管如此,我們認為中國憲法在黨政中正發揮著越來越重要的作用。而這一作用這不是通過法院而是通過立法程式實現的,在立法程式中對憲法審查的形式性要求,有助於立法機關解決有關不同政府機構間的關係、經濟體制、甚至是權利訴求的複雜爭議。對這套隱藏機制的理解,有助於我們進一步瞭解,在不同於自由民主體制的威權體制內部,憲法是如何運作的。
 
傳統的觀念
無論是中國還是外國,都存在這樣一個廣泛的共識,即在這個世界上最大的發展中國家內不存在一套顯而易見的憲法實施機制。顯然,這一共識有其事實根據。最高人民法院缺乏對中國憲法的解釋權,而在這個世紀的早些時候,司法機關意圖通過一個類似馬布裏訴麥迪遜案的案件創設該項權力的嘗試被叫停了。取而代之的是,至少是從最高院院長王勝俊開始,“群眾路線”以及法院應當注重人民需求的理念被重新強調。正式的憲法解釋權屬於全國人大常委會,但其從未正式行使過該項權利。雖然全國人大常委會確實曾通過立法審議程式,迫使國務院廢除過兩份違憲規定,但其幾乎從來都不積極主動。此外,學界對全國人大常委會能否有效地對自己的立法產物進行合憲性監督並不樂觀,因為自我監督被認為是不合適的。
雖然司法和全國人大常委會在中國憲法實施方面存在雙重的缺陷這一觀點被十分廣泛地支持,但其未免誇大了現狀,而忽視了一些不太顯見卻長期存在並支撐著憲法權威的制度實踐。在這篇文章中,我們將指出中國憲法實施機制中一個重要的,也是那些專注於常規機制的學者們很大程度上所難以察覺的方面。特別地,我們將主要關注在立法過程中,全國人大常委會所進行的憲法解釋。通過對憲法進行解釋,全國人大常委會不僅能夠以憲法原則約束自己的行為,而且還能夠解決內部分支間的爭議並保障個人權利。中國憲法的實施大多發生在事前,而非事後。
在目前現有的文獻中,中國學者確認了一些全國人大常委會發佈的重要解釋具有憲法意義,雖然他們有時對這些解釋中具體哪一項具有憲法特徵存有不同見解。儘管存在不同見解,所有這類解釋都具有一個共同的特點:它們都是全國人大常委會所作的最終決定,不管是以決定還是以解釋的形式。鑒於這類解釋的數量十分有限,加之全國人大常委會從未正式作出過一份憲法解釋,許多人指責全國人大常委會,作為唯一的憲法解釋主體,有愧於其被賦予的神聖職責。這一普遍的印象使得中國憲法的地位被貶低為一份不起作用的“虛假的”檔。
如果現有的文獻能夠說明一切,那麼中國憲法就不具實際的影響,而最多只能算作一份純粹的象徵性檔。然而,正如我們所將要闡明的,這一觀點無論在理論還是實證的基礎上都是站不住腳的。從理論上說,雖然無論是全國人大常委會還是法院都不能進行事後審查,但這並不意味著不能進行事前的、黨政內部而外界難以察覺的審查。從實證上說,我們將闡釋,與傳統印象相反,中國最高立法機關在立法過程中經常涉及到對憲法的解釋,並已經積累了大量的憲法規範。中國憲法是能夠實施的,但是與美國或其他國家憲法實施的方式不同:它是一種黨政內部的,由立法機關而非法院來起主導作用的實施機制。
這篇文章有助於幾個領域的研究。最明顯的,這篇文章將有助於持續進行的有關中國憲法的性質及其社會角色的探討。更廣泛地,最近政治科學中的一項工作進路正試圖理解威權體制的內部運作模式。現在有一個分支領域專門研究威權體制下憲法所具有的具體優勢。在這類政體中,採納憲法的比沒有採納憲法的要更具持久生命力,其中部分原因在於憲法有助於解決執政的一般問題。對中國憲法實施模式的深入瞭解將有助於這一新興領域的研究。在這一脈絡下,我們可以憑藉及利用美國過去對“法院外的憲法”這一研究領域的成果。即便在完善的民主政體中,立法機關和行政機關在它們自身活動期間也經常要對憲法進行解釋。僅僅關注司法機關在憲法實施中所起的作用是有風險的,這可能使我們無法理解憲法影響行政行為和約束國家權力所具有的無數其他管道。這在中國這樣一個威權體制下尤為真實。
2 立法程式和憲法解釋
中華人民共和國全國人民代表大會是世界上最大的立法主體,目前為止共有3000名代表。全國人民代表大會是中國的“最高權力機構”。鑒於其龐大的體量,以及社會主義國家一貫的做法,全國人民代表大會設置了一個較小的,由150名委員組成的常務委員會,負責處理全國人大閉會期間的事務。這一機構,也是由憲法明文規定的,在大部分情況下承擔了日常的立法工作。全國人大和全國人大常委會內部都有各自的專門委員會來分攤工作。
與西方國家相比較而言,中國立法程式相對來說更加直接。政府機構和全國人大代表都有權向全國人民代表大會及其常務委員會提出法律議案。在立法機構,一份法律草案在成為正式法律前必須經過三次審議,雖然個別草案在成為正式法律前也許時間會更長或更短。首先,負責起草該法案的組織(通常是某個國務院組成部門或某個全國人大特別委員會)須在全國人大全體會議上對草案進行說明,包括制定法律的必要性以及草案的基本框架。其次,全國人大常委會委員將對草案進行審議,在此期間法律委員會將就草案的修訂及其相關的主要問題向全國人大常委會報告。再次,在最終投票表決前,法律委員會將要就草案的審議結果在全國人大全體會議上作報告,然後修改後的立法草案將在小組會議上進行審議。
由於一份立法提案必須經過上述這些層層的阻礙,法案的起草者,法律委員會,以及全國人大及其常委會的成員,都可能引發和(或)回應對該立法提案的一些質疑。有時,當為了徵求公眾意見對草案進行公示時,公民也能有機會對草案的合法性進行質疑。這兩種情況,質疑的基本點可能包括憲法問題。各種具有憲法意義的問題將被提出並且需要在立法審議過程中解決:為什麼全國人大或其常委會應當採納一項有可能違憲的規定?如何解釋這一存疑的立法舉措?鑒於現狀的變化立法機關是否仍應堅持憲法原則和規則?如何彌補憲法的漏洞?這些問題經常會出現。
如今立法程式變得越來越公開了,因此對於具體條文的爭論也越來越密集而激烈。在爭論過程中,難免會有憲法問題被提出。當這發生時,立法機關不僅法律上有義務,政治上也必須對其作出及時和適當的回應,因為維護憲法乃其職責。有時,外界所提出的合憲性質疑甚至會妨礙立法議程的順利推進,而且會逼迫立法機關重新審視他們的立法舉措,並就存疑的草案給出一份有說服力的解釋。
3 貫穿於憲法解釋始終的重大問題
一般來說,憲法解釋被廣泛運用於以下三類重大問題:公權力的再分配,公民個人權利的界定,以及經濟結構的調整。這些都是當下中國所面臨的重要問題,而這每一個問題背後,憲法語言為具體政策的擁護者和反對者們提供了重要依據。
3.1 公權力的再分配
憲法規定最高權力屬於全國人大,並由其行使立法權、決定權和任命權。行政機關和司法機關都從屬於立法機關。就中央與地方的關係來說,雖然憲法強調維持其一定平衡的必要性,但其實際上創設了一個中央權力至上並且主要權力集中在北京的這樣一個系統。除了這些一般框架,憲法還具體規定了各政府機構間的垂直及水準關係。但還有很多其他重要問題沒有在憲法以及其他法律中得到規定。立法解釋有助於填補這些空白。特別是,當經濟發展要求設立新的政府機構、擴大現有政府機構許可權或是調整政府機構間的關係,通過解釋使這些舉措合法化是至關重要的。下麵我們將舉出若干個案例,在這些案例當中,憲法文本在設立新的政府機構的爭議中有所涉及。
3.1.1 新的政府機構的設立
1984年,鑒於“在海域中發生的案件情況比較複雜,專業技術性強”,最高人民法院向全國人大常委會建議“在沿海主要港口城市設立海事法院,專門審理海域中發生的海事案件和海商案件”。法院稱這些海事法院作為專門法院,是國家審判機關的組成部分,儘管憲法僅提到了“軍事法院”而並沒有明確“等”專門法院的具體所指。全國人大常委會認可了最高院的解釋並批准設立海事法院。
全國人大專門委員會的設立也遵循了相同的推理方式。1998年,第九屆全國人大決定設立九個專門委員會。之所以這樣做,是因為全國人大認為這是在踐行憲法第七十條所賦予的權力,即全國人大有權設立專門委員會,包括已列舉的六個專門委員會以及“其他專門委員會”,只要其是“需要設立”的。
1986年國務院副總理喬石在向全國人大常委會作報告時指出設立監察部不僅反映了社會主義現代化建設的客觀要求,而且符合法律的相關規定。正如喬石所說,憲法第八十九條第八款規定國務院“領導和管理民政、公安、司法行政和監察等工作”。而全國人大一些代表也多次提出建議,在國務院和縣以上地方各級人民政府,設立國家行政監察機關。
在《證券法》審議期間,全國人大財政經濟委員會委員長認為現有管理機構的級別不符合法律規定。因為憲法僅允許部級機構(部或委員會)頒佈規定,這是一種行政立法權,而該機構並沒有這項重要的權力。因此,財政經濟委員會強烈要求這個新的機構被指名為部級機構。但由於未公開的原因,該機構最終未被授予部級級別,這就意味著它沒有立法權。
1983年,第六屆全國人大決定設立國家安全機關,並授權其承擔原由公安機關主管的間諜、特務案件的偵查工作。這項決定有剝奪了公民的憲法權利之嫌,憲法規定“任何公民,非經人民檢察院批准或者決定或者人民法院決定,並由公安機關執行,不受逮捕。”全國人大對其所作的這項授權的解釋是國家安全機關是國家公安機關的性質。
3.1.2 現有機構許可權的擴展
1985年,全國人大常委會決定授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例,而這項權利也許超越了國務院原有的立法權限。立法機構(全國人大)這一授權基於以下兩點。首先,改革開放政策的貫徹將面臨許多新的複雜的問題,這些問題勢必會超越超出由行政法規調整的範圍,而無論是全國人大或是其常委會都無力解決,因為它們缺乏必要的實踐經驗。但等待新的立法去解決這些問題勢必會阻礙改革的進行。因此,有必要授權國務院制定某些試驗性的規定。其二,憲法第八十九條規定,國務院有權行使全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會授予的其他職權,這也為這項授權提供了支撐。
在地方層面,憲法僅授予了省人大(包括其常委會)以及民族自治地區立法權。1986年,《地方組織法》進一步授予較大的市的人大行使某種半立法權,由此它們可以起草地方規定,並最終由省立法機關批准。1995年,全國人大再一次擴張了較大的市的立法權。它允許較大的市在同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不相抵觸的前提下,制定本市需要的地方性法規,報省、自治區的人大常委會批准後施行。全國人大同時還建議省、自治區簡化審批程式,只要同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規沒有抵觸,原則上應儘快批准。
3.1.3 政府關係的調整
1984年,《民族區域自治法》規定上級政府有義務對少數民族地區提供扶持。因此,草案為上級國家組織設立了一系列的職責,例如當制定經濟和發展規劃時要考慮少數民族地區的特點和需求;對這些地區建立特別基金;組織和扶持發達地區和少數民族地區間的企業;部署教師、醫生、科學研究者和其他人才幫助發展這些地區的經濟、教育和文化。在此過程中,全國人大為此項新政策提供了充分的正當理由,包括援引憲法。
“目前,少數民族自治地區的經濟和文化發展整體來說較為落後。這種事實上的發展不均是歷史遺留下來的。為了逐步消除不同少數民族間的這種歷史遺留下來的不均,我們應當全心全意幫助少數民族發展他們的經濟和文化。這是一項長期的、根本的任務……為了達到這一目標,憲法規定了:“國家根據各少數民族的特點和需要,幫助各少數民族地區加速經濟和文化的發展。”
15年後,當修訂該法的時候,全國人大常委會面臨這樣一個問題,即當一個自治地區由於人口的變化,變成一個普通行政單位,比如一個縣或一個市,上級政府是否仍負有同樣的責任。為了回答這個疑問,法律委員會強調,只要這些地區仍然需要來自上級的支持,它們就可以在國務院的批准下繼續享受特殊待遇。但是法律委員會堅持不就此事編篡法律。而是,認為此事應停留於實踐層面。通過這種方式,全國人大常委會避免了一個太過僵硬的路徑,而鼓勵以一種更加靈活的路徑貫徹憲法。
鄉鎮政府和村民委員會之間的關係則是另一個難以界定的政府間關係的複雜領域。《村民委員會組織法》第五條規定:“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但是不得干預依法屬於村民自治範圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”
但是對於該草案有兩種截然相反的意見。其中一種意見認為“指導”和“幫助”不足以界定鄉鎮政府和村委會之間的關係。為了更好地完成上級政府分配的任務,應當要求村委會接受鄉鎮政府的領導。另一種意見主張村委會是基層群眾實現自我管理的機構。如果鄉鎮政府能夠領導村委會並對其分配大量的行政工作,那麼後者就已經成為政府一級了。這將到導致鄉鎮政府代替村委會做決定,包括任命村委會成員,這有違基層自治原則。
法律委員會認為草案所設定的鄉鎮政府與村委會之間的關係是符合憲法的,因為憲法將後者定性為基層群眾自治組織,它不僅需要鄉鎮政府的指導、支持和幫助,同時也有義務協助鄉鎮政府開展工作。“協助”是一項法律義務。在暫行條例實施的十年間,這一法律構架並沒有阻礙鄉鎮完成它們的任務。因此,法律委員會建議維持草案現有的條款不作修改。法律委員會最終解釋道:
“有的委員提出,規定政府同居民委員會是指導關係,與實際情況不盡一致。有的委員建議規定為領導關係。法律委員會考慮,憲法第一百一十一條規定農村村民委員會、城市居民委員會是“基層群眾性自治組織”,村民委員會組織法經過常委會反復討論,最後將鄉政府同村民委員會的關係規定為指導關係,草案修改稿是按照村民委員會組織法規定寫的,建議不作改動。”
3.2 個人權利的重新界定
像世界上許多憲法一樣,中國憲法賦予了其公民若干項基本權利。政治權利、個人自由、平等保護的權利、還有財產權,都被這一最高法所列舉。同時,憲法也明確規定了若干公民應盡的義務,例如納稅的義務、受教育的義務、維護國家安全的義務。但是仍然存在一些問題沒有得到解答。這些明文的規定對於公民個人意味著什麼?一項法律應當有多公正?所有這些已被列舉的權利都享有相同的地位還是能夠被立法重新排序?那些未列舉權是否應當和已列舉權享有同樣的保護?當立法者發展現有權利或設立新的權利時,應在多大程度上考量現實的變化?這些問題一直貫穿於全國人大及其常委會的立法過程中。
出版自由是憲法所保障的一項基本權利,但中國政府一直以來對出版的管控是十分嚴厲的,包括一套事先的審批制度,其以削減表達自由為代價確保了意識形態的一致。有幾十年,《出版法》的制定一直被認為是全國人大常委會的首要任務。但在天安門事件後,該立法的進程被減緩,1995年幾乎被終止。在1990年,全國人大常委會面臨是否應當在制定《著作權法》前先行制定《出版法》的問題。教育科技文化衛生委員會認為一項作品合法與否應當放置在《出版法》之下進行界定和評判,因此為了《著作權法》的實施應儘快頒佈《出版法》。這一意見被法律委員會所採納。但兩個月之後,全國人大委員會對此的態度發生了變化,優先制定《出版法》的必要性被正式否認了。立法機關所給的解釋是“著作權法是保護知識產權的民事法律,出版法是對出版書刊進行行政管理的法律,兩個法律雖有聯繫,但是調整對象和適用範圍不同。”
在1985年,《出入境管理法》試圖給出國旅遊的公民增加一項維護國家安全的義務,其規定:“出境、入境的中國公民,必須遵守憲法和法律,維護祖國安全、榮譽和利益,不得進行損害祖國安全、榮譽和利益的活動,對損害國家安全和利益的情況,應當向中國政府主管機關反映。”在該法審議期間,一些委員認為要求公民向政府報告損害國家安全的活動不僅沒有憲法根據也是不恰當的,不應被規定在法律當中。全國人大常委會同意並決定依照憲法僅作如下規定:“中國公民出境後,不得有危害祖國安全、榮譽和利益的行為。”
2010年,由知名企業家南存輝帶領的30人代表團提議修改《中外合資經營企業法》,允許中國公民個人,而不只是企業,與外國企業和其他經濟組織或個人設立中外合資經營企業。他們認為,禁止公民個人設立中外合資經營企業不僅是對民法之下平等原則的違背,也是落後於時代的做法。因此,他們認為廢除這一阻礙的時機已經成熟了。然而,商務部認為這項禁止是有其憲法依據的,因為其僅允許外國的企業和其他經濟組織或者個人同“中國的企業或者其他經濟組織”進行各種形式的經濟合作。因此,商務部回應,不應依照代表團的意見修改《中外合資經營企業法》。全國人大財政經濟委員會後來採納了商務部的意見。通過這種方式,憲法文本被用於否決了一項爭取更多個人權利的訴求。
在另一方面,憲法中有關權利的條款也被用於創立國家行政訴訟制度。1979年《人民法院組織法》把法院的審判權限制在民事和刑事案件:顯然,當時的立法者沒有允許法院審理行政案件。憲法僅僅寬泛地將人民法院定義為“國家的審判機關”而並沒有明確指出法院所有權受理的案件類型。
現行憲法生效後,全國人大常委會已經為將來建立行政訴訟制度埋下伏筆。1983年,在《海上交通安全法》起草期間,全國人大常委會克服了來自交通部的抵制,交通部認為沒有必要建立行政訴訟制度,因為政府部門不會違反法律。全國人大常委會副委員長兼秘書長彭真,在與交通部部長會面時指出,憲法第四十一條所規定的公民有對國家機關和工作人員提出批評和建議的權力這“就是行政訴訟的根據。”他同時重申“我們這是在執行憲法。”交通部最終妥協,全國人大常委會才得以把有關行政相對人有權把海事局告上法庭的條款寫進該法。眾所周知的是直到1989年全國人大才全面建立了行政訴訟制度。在就《行政訴訟法》的起草向全國人大全體會議作報告時,全國人大副委員長王漢斌重申了該法的憲法基礎是憲法第四十一條。
全國人大常委會也投入了大量的精力,對不同語境下公平的內涵進行闡明。例如,對關於選舉權的差異問題所作的一系列解釋。1953年制定的第一部選舉法規定,農村和城市每一位代表的所代表的人口數之比為,縣一級4 1,省一級5 1,全國一級8 1。鄧小平同志在1953年“關於選舉法(草案)的說明”中指出:“這些在選舉上不同比例的規定,就某種方面來說,是不完全平等的,但是只有這樣規定,才能真實地反映我國的現實生活,才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當的代表”,“隨著我國政治、經濟、文化的發展,我們將來也一定要採用……更為完備的選舉制度”,“過渡到更為平等和完全平等的選舉”。但是,1979年選舉法維持了現狀。1982年憲法作了如下的規定:“中華人民共和國年滿十八周歲的公民,不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限,都有選舉權和被選舉權;但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。”然而,選舉的實踐並沒有帶來真正的平等。
1994年,全國人大常委會決定做一個小幅的調整,即把各級人大中農村與城市每一代表所代表的人口數比例統一調整為4 1。正如立法機關所指出的:“四十多年來,特別是改革開放十多年來,我國政治、經濟、文化已經有了很大的發展,城鄉人口比例也有較大的變化,應當根據新的情況,縮小農村與城市每一代表所代表的人口數的比例。”
但在2004年,當全國人大常委會被要求進一步縮小農村與城市每一代表所代表的人口數比例的差異,並允許進城務工人員獲得在城市的投票權時,全國人大常委會否決了這項要求。當否決這項要求時,全國人大常委會作了說明:“這些問題比較複雜,還需要進一步研究,目前暫以不作修改為妥。”六年後,全國人大最終決定一次性徹底消除這一差異。之所以這樣做,最高立法機關認為採取這種漸進的方式來達到完全的平等,主要原因在於必須與城鎮化進程相一致。正如其所作的闡述:
“新中國成立後,1953年制定第一部選舉法時,我國的城鎮人口比重較低,根據當年人口普查統計,只有13.26 。考慮到我國當時工人階級主要集中在城市的具體情況,為了體現工人階級在國家政治生活中的領導地位和工業化發展方向,選舉法對農村和城市選舉每一代表所需的人口數作了不同的規定…… 1995年以來,我國的工業化、城鎮化進一步加速,農村經濟文化水準大幅提高,社會結構發生深刻變化。我國城鎮人口比重已由1995年的29.04%上升為2009年的46.6%。與此同時,我國各級人大經歷了數次換屆選舉,積累了豐富的經驗,社會主義民主政治建設和法制建設取得巨大成就,黨領導的人民民主專政的階級基礎和群眾基礎不斷鞏固和擴大。修改選舉法,實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表的客觀條件已經具備。”
另一個案例主要集中在這樣一個問題上,即在一個宣稱保護公共財產神聖性的憲法之下,對私有財產提供保護是否合憲?這一問題竟成了2005年全國人大常委會對《物權法(草案)》的整個審議過程中,有關憲法解釋最為精彩的環節。2005年八月,當全國人大常委會公佈《物權法(草案)》以徵求公眾意見時,北京大學法學教授鞏獻田給全國人大常委會委員長吳邦國寫了一封公開信,指責《物權法(草案)》嚴重違憲。鞏教授認為雖然憲法已經明確規定“社會主義的公共財產神聖不可侵犯”,但草案並沒有遵循這一重要原則。他進一步指責雖然草案宣稱為每一位公民提供平等的保護,但其實際上只保護少數私營企業家。鞏教授歎息道,如果這項草案通過的話,必將“進一步加速私有化進程”,促使兩極分化,造成貧富更大的懸殊和社會的嚴重分化和尖銳對立。因此,他認為如果不經過原則性的修改,全國人大無權通過這部《草案》,因為它是違憲行為的副產品。這封公開信引起了媒體廣泛的關注以及學界激烈的討論。它最終迫使全國人大常委會重新調整立法進程,並史無前例地在一份草案通過前進行了多達七次的審議。
2005年十月份下旬,全國人大常委會委員長吳邦國重申了對不同類型的財產進行平等保護的原則。他強調法律應當體現我國社會主義基本經濟制度,特別是不同類型企業被憲法所賦予的在國民經濟中的不同地位。他敦促立法機關應找到加強國有資產保護力度的途徑,切實防止國有資產的流失。
在第七份草案投票通過前,全國人大常委會副委員長王兆國對這項法律的合憲性進行了全面的說明。他首先強調對不同類型的財產進行平等的保護不僅是民法中的一項最重要原則,同時也是鐫刻在憲法中一項必不可少的原則。更為重要的是,對不同類型的財產提供平等保護也是社會主義市場經濟的應有之義,這也是國家的一項任務。王副委員長因此闡述道:“公平競爭、平等保護、優勝劣汰是市場經濟的基本法則。在社會主義市場經濟條件下,各種所有制經濟形成的市場主體都在統一的市場上運作併發生相互關係,各種市場主體都處於平等地位,享有相同權利,遵守相同規則,承擔相同責任。如果對各種市場主體不給予平等保護,解決糾紛的辦法、承擔的法律責任不一樣,就不可能發展社會主義市場經濟,也不可能堅持和完善社會主義基本經濟制度。”
3.3 關於國家所有權的討論
中國規定了自然資源屬於國家所有,這作為計劃經濟不可或缺的一部分,體現了共產主義憲法的共同特點。憲法第六條明確規定:“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎”是“生產資料的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”憲法第九條和第十條緊接著對擁有自然資源的主體作了具體規定。前者規定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源,都屬於國家所有,即全民所有;由法律規定屬於集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘塗除外。”後者特別提到了土地所有權的問題,規定了城市的土地屬於國家所有而農村和城市郊區的土地屬於集體所有。後者更是明確禁止了任何形式的土地交易。總而言之,憲法採用了一種國家所有權佔據主導地位的嚴格的制度構架。
然而,這一系列規定很快就與持續進行中的經濟體制改革以及對外開放政策發生衝突,一些範圍的修訂在所難免。1988年,為了吸引外資和推動城鎮化進程,對土地交易的禁止通過一條憲法修正案被放寬了。1993年,全國人大再次對憲法進行了修改,由此引入“社會主義市場經濟”的概念。2004年,“公民的合法的私有財產不受侵犯”被寫進憲法。所有這些修訂都體現了一個對經濟體制更加多元而靈活的導向。
隨著國家指導經濟這一教條的衰微,全國人大常委會在後來幾年裏,也時不時地遇到在不同的情況下如何去界定國家所有權的問題。“國家”這一概念具體指的是什麼?誰能夠代表國家行使所有權,利用和開發自然資源?是中央政府,地方政府,集體,還是個人?誰能夠擁有憲法中所未列舉的資源?國家所有權在不同的語境下有著不同的涵義,一些實際問題開始逐漸顯現出來。
如前面所提及的,憲法僅僅明確規定了“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗”為國家所有。雖然憲法也聲稱“等自然資源”都屬於國家所有,然而這些“等自然資源”的具體所指並沒有被明確。未列舉資源所有權的歸屬問題必須依具體情況而定。迄今為止,全國人大常委會在兩份法律檔中給出了兩種截然不同的答案。在其中一份法律檔中,立法機關明確規定,“無居民海島作為特殊的自然資源,屬於憲法規定歸國家所有的自然資源”,因為“不屬於由法律規定可以屬於集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘塗等五種自然資源……”而在另一份法律檔的語境中,立法機關不認為所有野生動植物資源都屬於國家所獨有。相反,由於這些動植物都屬於森林和草原不可分割的部分,集體在有法律規定的情況下,也可以享有對它們的所有權。
第二個普遍的問題是多大程度的集體所有權和個人使用權是被允許的。關於這個問題的答案根據資源屬性的不同會有輕微的差異,但是立法機關一般會堅持憲法的規定。1985年,全國人大常委會面臨這樣一個問題,即長期由集體使用的國家所有的草原,經省人大和全國人大常委會批准,可否劃歸為集體所有。一些人認為,草原都屬於國家所有,因此任何有關該所有權轉變的規定都顯然是違憲的。最終,全國人大常委會不得不服從憲法的原則。全國人大常委會隨後聲明雖然在法律規定的情況下草原可以被劃歸為集體所有,但草原主要還是屬於國家所有。而且國家所有的草原可以因為長期固定使用的原因被劃歸給集體或個人。
2002年,當修訂《中華人民共和國水法》時,全國人大常委會面臨另外一個問題。立法機關,在環境資源保護委員會、環境資源保護部及地方的敦促下,首次決定賦予農村集體對水塘和水庫中的水的所有權,儘管憲法規定水庫的水為國家所有。這一舉動遭到法律委員會的反對,其認為這無疑是對憲法的違背,因為集體及其成員僅享有水塘中的水的使用權。因此,法律委員會僅建議不實行取水許可和有償使用的制度,這也是對使用國家所有的水資源的一般要求。
第三個問題是誰能夠代表國家行使所有權?是中央政府,地方政府還是其他國家機構?在所有案例中,全國人大常委會一貫堅持只有中央政府能夠代表國家。換言之,“國家所有”幾乎就意味著“中央所有”,雖然在不同的語境中會有不同的措辭。1996年,法律委員會認定地方政府享有其轄區內礦藏資源的所有權這一觀點是錯誤的。礦藏資源屬於國家所有而只有中央政府能夠代表國家行使對礦藏資源的所有權。然而,在地方政府的壓力下,全國人大常委會還是放棄了這些資源“不屬於任何地方或者部門所有”的措辭。
相類似的,國土資源部強調土地徵用權只能由國務院即中央政府來行使。這在全國人大常委會制定的法律中得到了充分肯定。立法機關同時規定國務院代表國家行使無居民海島所有權。
最終,在制定《物權法》的時候,全國人大常委會澄清是國務院而非全國人大有權代表國家行使所有權。全國人大常委會作了如下說明:“依據憲法規定,全國人民代表大會是最高國家權力機關,國務院是最高國家權力機關的執行機關。全國人民代表大會代表全國人民行使國家權力,體現在依法就關係國家全局的重大問題作出決定,而具體執行機關是國務院。因此,具體行使國家所有權的是政府,而不是人大……全國人民代表大會通過立法授權國務院代表國家行使國家所有權……政府行使國家所有權,應當依法對人大負責,受人大監督。”
4 多重角色以及多種途徑
正如這些眾多案例所揭示的,全國人大及其常委會在中國的憲法解釋方面是十分積極的。遠非人們所想像的憲法在中國只是一紙空文,憲法文本實際上是某項具體政策的反對者和擁護者們至關重要的依據,同時也為某些政策的出臺造成了實質的約束。在這一過程中,全國人大及其常委會在不同的情形下至少扮演了三種不同的角色。首先在最基本的層面,立法機關扮演的是憲法忠實的追隨者和實施者的角色。在這種情況下,其首要任務是遵循憲法中明確規定了的規則和原則。例如,當立法機關否決加強鎮政府對村委會的管控的方案時,它就是在堅定地維護憲法所賦予村委會的自治權。在這一點上,全國人大及其常委會作為立法機關完成了維護憲法權威和尊嚴的職責。總而言之,它們的確十分認真地對待憲法。
然而,立法機關也並非一向消極被動。事實上,它們對憲法秩序的理解可以變得富有彈性。當一項現存的憲法規則被證實在實踐中已經過時或急需改變時,全國人大及其常委會總是樂於作出,並能夠作出新的憲法規範。例如,《物權法》消除了憲法中有關公共財產和私有財產的不平等條款,並賦予這兩種類型財產平等的法律地位。在這一點上,立法機關又扮演了新的憲法規範和秩序的創造者這樣一個角色。這一角色在其設立新的政府主體和擴大現有機構職權時也能很容易地被識別出來。當然,立法機關作為規範的創造者這一角色決非是不受限制的。在實踐中,立法機關十分注重憲法的基本原則並儘量不去破壞這些基本原則。
立法機關同時也充當一位仲裁者的身份,尤其是當政府機構間的職權範圍有所變動或是憲法權利需要被再分配時。當權限衝突和權利衝突發生時,全國人大及其常委會都必須在不同的解決路徑間進行細緻的權衡,並通過解釋得出最佳的解決方案。這些案例包括授權法院通過行政訴訟對行政機關進行審查;中國農村和城市間平等選舉權的實現;還有賦予國有財產和私有財產平等的保護。在這每一個案例中,全國人大構建了中國體制中不同利益主體之間的關係,扮演了仲裁者的角色。
像其他國家的憲法法院一樣,中國全國人大及其常委會善於並富有彈性地針對不同的情形採取不同的解釋方法。總體來說,其至少採用了四種憲法解釋方法:
(1)利用憲法條款使一項新的立法設計合法化。當創設一項新的制度時,立法機關通常都需要通過援引具體的憲法條款作為其權力來源,以此證明其設立這項制度的正當性。立法機關通過援引憲法第四十一條作為設立行政訴訟制度的依據就是一個很好的例子。
(2)通過對憲法原則作廣義解釋來進行合法的制度創新。當一項制度創新沒有明顯的授權條款可供援引時,立法機關會嘗試借用憲法原則來為這一舉措提供正當性。1990年,全國人大常委會將如下條款寫進《著作權法》,即個人將漢族文字作品翻譯成少數民族文字,無需經原作者同意並向其支付報酬,而將少數民族文字作品翻譯成漢文則仍需遵循伯爾尼公約,即需要經原作者同意並向其支付報酬。立法機關通過援引憲法原則對這項不平等條款進行解釋,即國家有義務幫助各少數民族地區加速他們的文化發展。
(3)通過援引憲法原則以此否決某項有爭議的立法提案。如果一項立法提案爭議太大並有顛覆現狀的危險,全國人大常委會通常會重申一項憲法原則,即防範潛在威脅和增強制度的穩定性。2006年,在制定《監督法》時,全國人大常委會否決了一項為了加強司法問責力度,賦予各級人大常委會對法院判決的個案監督權的提案。立法機關認為這項制度設計將從根本上違背憲法所保障的司法獨立性。
(4)有意的模糊以規避憲法爭議。和其他政治主體一樣,全國人大常委會有時為了避免引發不必要的爭議,不會就某個問題給出確切的答案,尤其是在缺少足夠的政治資本用以抵抗其他政治壓力時。例如,在地方政府和部門的抗議下,全國人大常委會最終刪去了”資源不屬於任何地方或者部門所有”的條款。 
5 結語
    全國人大及其常委會不僅顯示了它們對憲法的尊重,同時也利用憲法解釋來解決它們所面臨的重大問題。通過解釋,憲法規範不僅得以適用和實施,並且為了迎接新的挑戰,憲法規範自身也得到了不斷的發展。
    全國人大常委會所作的一些解釋也排除了對立法機關自我約束能力的普遍懷疑。隨著立法機關組成人員的多元化,立法過程中將會更加頻繁地涉及對憲法的考量。鑒於立法機關是憲法演進的主要發生地,其自我約束功能變得更加重要和必要。
全國人大常委會所作的這些大量的憲法解釋應被視為中國憲法規範中一個不可分割的部分。沒有這些解釋,沒人能夠真正理解中國憲法。儘管在最近有關中國憲法性質的激烈爭論中,時髦的憲政二字吸引了部分眼球,但這些爭論並非總注意到立法機關作為憲法解釋主體所具有的重要性。
這些分析的推論並不僅限於中國。許多這些案例為威權體制下憲法的角色提供了一個新的視角,在這一威權體制下對於憲法問題的爭論不僅能夠產生實際的約束力,而且能夠通過為某個政策爭論的一方或另一方提供依據,來引導抉擇。美國憲政史學者長期以來一直認為,美國國會在憲法解釋中扮演著一個核心和顯著的角色。我們基本的觀點是,中國並非與我們所想的有多麼不同,因此我們的研究不應僅局限於中國法院對憲法所具有的影響。確實,如果我們以一個更廣闊的視野來談論憲法,我們也許會發現,即使是在憲政二字並非一個政治正確的辭彙這樣一個時期內,中國憲法實際上發揮著也將繼續發揮越來越重要的作用。
                                                                                (責任編輯:杜夢迪)
 
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