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2015年第2期:廣西防城區信訪工作法治化探索調研報告

时间:2016-08-02 02:43:00

 

廣西防城區信訪工作法治化探索調研報告
張培田    唐書生
(西南政法大學,中國,重慶  401120
 
【摘  要】信訪制度是中國大陸法制特色,廣西防城港市防城區作為社會基層,其信訪工作按照《中華人民共和國信訪條例》具體展開,並有所創新。本文即對其基層信訪條例落實情況展開的調研,並就健全和完善我國信訪法治化工程,提出建設性改進建議。
【關鍵字】廣西  信訪  法治
 
Guangxi City Inquiry Work under the Rule of Law to Explore Prevention Study
Peitian Zhang  Shusheng Tang
(Southwest University of Political Science and Law, Chongqing  401120,China)
Abstract: Reporting system is the mainland legal system characteristics, fangchenggang city as a social basic 
prevention in guangxi, the complaint reporting handling office shall, in accordance with the specific, the regulations
 of the People's Republic of China "and innovation. In this paper, namely the basic regulations on the implementation 
of research, and improve and perfect our country under the rule of law construction, the handling of complaint reporting
 puts forward constructive Suggestions for improvement. 
Keywords: Guangxi  Complaint Reporting  The Rule of Law 
 
2005年國家《信訪條例》正式生效以來,基層社會信訪維穩工作一直呈現常態化深化發展趨勢。黨的十八屆四中全會確定法治方略,彰顯出治國理政的睿智和決心。鑒於廣西自治區防城港市防城區的特殊性和典型性,我們圍繞基層社會信訪法治化課題,赴當地展開實地調研。現將調研情況報告如下。 
近年來信訪基本情況、特點及其主要原因
1.1  防城區近 3 年信訪態勢
 
2012 年,全區本級受理群眾信訪總量 272 件次,與 2011 年同期 205 件次相比,增加了 31% 2013 年,全區本級受理群眾信訪總量 362 件次,其中來信 176 件,與去年  129 件相比,上升 36.4% 2014 年,區本級受理群眾信訪總量 436 件次,其中來信 208 件,與同比上升 3%
 
 
2012 年群眾到防城港市上訪 136 701 人次,與去年同期 130 687 人次相比,批次增加了 4.6% ,人次增加了 2% 2013 年群眾到市上訪 157 877 人次,與去年 136 701 人次比,批次上升 15.4% ,人次上升 25.1 % 2014 年群眾到市上訪 138 1398 人次,與去年 157 877 人次比,批次下降 12% ,人次上升 59%
 
 
 
2012 年赴邕上訪 53 196 人次,與去年同期 28 152 人次相比,批次增加了 89.2% ,人次增加了 28.9% 2013 年赴邕上訪 82 265 人次,與去年 53 196 人次比,批次上升 54.7% ,人次上升 35.2% 2014 年赴邕上訪 105 365 人次,與去年 82 265 人次比,批次上升 28% ,人次上升 38%
 
 
2012 年進京非正常上訪 9 13 人次,與去年同期 6 10 人次相比,批次增加了 50% ,人次增加了 30% 2013 年進京非正常上訪 18 37 人次,與去年 9 13 人次比,批次上升 100% ,人次上升 184.6% 2014 年進京非正常上訪 46 113 人次,與去年 18 37 人次比,批次上升 155% ,人次上升 205%
 
 
 
1.2  全區近 3 年重大上訪案件辦理簡況
2012 年國家信訪局、自治區信訪局、市信訪局共交辦的信訪件 24 件。其中:國家信訪局交辦 1 件,已辦結;自治區級立案 9 件,到期 7 件已全部辦結;市信訪局交辦 26 件,到期應結 5 件,只辦結 2 件。國家信訪局交辦的 4 件信訪積案和自治區信訪局交辦的 8 件信訪突出問題已於 9 月前全部辦結。
辦理國家信訪局交辦信訪件 13 件,到期應結 12 件,已辦結 12 件,辦結率 100% ;自治區級交辦信訪件 13 件,到期應結 12 件,已辦結 12 件,辦結率 100% ;自治區交辦清理化解信訪積案 15 件,已全部辦結。自治區巡視組交辦的信訪事項 27 件,已全部辦結。市信訪局交辦信訪件 15 件,到期應辦結案件 12 件,已辦結 10 件,辦結率 83% 。區領導批示信訪件 23 件,到期按時結案率 100 %。
國家信訪局交辦信訪案件 2 件,辦結 2 件,全國人大交辦 2 件,辦結 2 件,自治區信訪局、信訪聯席辦交辦信訪案件 1 件,辦結 1 件,市信訪局、信訪聯席辦交辦 23 件,到期 19 件,辦結 19 件。
1.3  全區近 3 年信訪態勢主要特點及形成原因
從上述 2012 年至今的上訪數據分析可知,近 3 年信訪案件呈大幅上升態勢。通過調研,其特點和原因主要是:
1.3.1  上訪增勢凸顯。形成如此特點的主要原因是由於群眾維權意識提高,而法律法規相對滯後或矛盾衝突所致。上訪訴求中,土地徵用拆遷補償維權占 80% 左右。其中大多數為出嫁婦女及其子女親屬要求獲得土地徵用或拆遷補償,當地村民按照基層自治法拒絕其訴求,而當地鄉鎮、街道辦甚至區政府均無法解決而提起的上訪。此外,地方區縣市土地徵用拆遷補償的差別化政策,也是上訪增勢凸顯的主要原因之一。
1.3.2  進京非正常上訪案件倍增。經深入調研,主要原因在於國家應對處置非法或非正常鬧訪、纏訪的法律規定缺失,根本沒有制裁非法鬧訪、纏訪的明確規定,致非法非正常鬧訪、纏訪得不到實際有效的遏制,給鬧訪、纏訪人上京鬧訪、纏訪以鼓勵導向。例如,防城鎮唐某某、唐某清、張某某 、甘某某、許某某等,從1995年至今,幾乎年年進京鬧訪、纏訪。 2014 年全區進京非正常上訪成倍增勢中, 除 1 人屬新增外,其餘均係數次進京鬧訪、纏訪者所為。
1.3.3  司法管道堵塞致上訪案件暴增。全區信訪上訪案件大幅上升,一個毋庸諱言的主要原因,即司法的不作為。調研中瞭解到,凡涉及土地拆遷徵用補償爭議糾紛的訴訟,法院一概不受理,從而致使這類本應由司法裁判的案件,全部轉向信訪上訪管道。
1.3.4  司法權威的缺失和信訪權威的彰顯致上訪案件陡增。一方面,法院拒受涉及土地徵用或拆遷補償爭議訴訟,致群眾對法律的信仰和對司法權威的尊重大打折扣;另一方面,又因訴訟成本大於信訪成本,且法院裁判終結生效的結果往往得不到實際執行和實際兌現,導致群眾對司法的不信任與日俱增。再加上信訪上訪管道通暢便捷,受案結案及時高效,使群眾受益良多。兩相對比,走信訪上訪對自己訴求的解決最為有利,愈來愈成為絕大多數群眾的共識。在如此氛圍中,全區信訪上訪增勢亦成必然。
國家信訪條例落實情況及基層信訪工作法治化探索
全區近 3 年陡增倍增的信訪上訪,無疑對全區各級黨政機關構成極大壓力。要化解如此壓力,全區各級黨政機關根據國家信訪條例對形成應對機制有所探索。
2.1  基層信訪程式制度初步成型
防城區各級黨政機關通過不斷實踐積累,已經從信訪登記、管轄、接訪、走訪、下訪、回訪 、聽證、調查、信訪答復時限、重大緊急信訪處置到信訪監督督察以及信訪結案管理等環節,形成具體可操作的系列程式。信訪人一進入信訪程式,不僅能夠迅速地得到自己權利義務的明確告知,也對自己信訪進程進展情況有及時瞭解。同時,信訪程式制度的健全,還為其黨政機關督察信訪、重大緊急信訪追蹤奠定了堅實基礎。國家《信訪條例》第四條“屬地管理、分級負責,誰主管、誰負責,依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合的原則”,正是通過信訪程式的具體設置與規範管理,公開透明且具體地得到貫徹落實。
2.2  四大班子一把手聯席處置成為常態機制
為落實國家《信訪條例》第五條規定,防城區建立了區委、區人大、區政府和區政協四大班子一把手共同參加的黨政聯席處置機制。 2013 年,區四大班子一把手會同相關部門和鄉鎮,聯席主持辦召開各種信訪協調會 25 次,協調部門聯合接訪 56 次,取得了很好的效果。如民族商場一樓個體戶因消防整改問題、民族商場二樓經營戶因合同租賃問題、月亮島購物中心因合同租賃問題多次到區政府、市政府上訪,經聯席會議決策,形成處置共識。在區分管領導的召集下,信訪聯席辦、工貿信局、工商局、市場服務中心等部門聯合接訪,快速、妥善的解決上訪戶合理訴求,同時又依法化解其欲要脅政府的上訪行動,進一步規範了市場依法經營的秩序。
2014 年區四大班子一把手會同各相關部門,多次聯席召開專題會議,結合黨的群眾路線教育實踐活動,討論研究清理化解信訪積案辦法,制訂工作方案。逐一落實責任,強化措施,組織專門力量集中攻堅化解和教育疏導。
區四大班子一把手聯繫處置信訪問題,使科學、民主決策常態化。通過開展清理信訪積案專項活動,群眾反映強烈、關係群眾切身利益、影響社會和諧的突出問題得到及時合理的解決。
2.3  區鄉鎮各級領導督查制度化
一是一般督查。區委、區政府每年分 2 次組織掛鉤鄉鎮的領導和單位,組成督查指導工作組,對十個鄉鎮信訪和維護社會穩定工作進行督查指導。區委督查室、區政府辦督查室、區信訪局聯合對交辦信訪事項進行督查督辦,落實“事要解決”,確保處理意見送達信訪人。各督查組到各掛鉤的鄉鎮,圍繞信訪重點案件包案責任情況、重點人員、敏感群體的處理和穩控情況、維護社會穩定的主要措施及信訪化解情況等,展開督查指導工作。
二是專項專案督查。對重大緊急信訪案件,防城區委區委書記、區長主持督查。各部門、各鄉鎮、街道主要領導具體承辦,集中人力、物力、財力,按照“屬地管理,分級負責”和“誰主管,誰負責”的信訪工作原則,落實包案領導、包案責任單位應對處置。專項督查針對性強,督促效率大大提高。專項專案督查,使包調查、包處理、包疏導、包息訪息訴“三定四包”責任制落實到部門,落實到責任人,促成“一案一工作班子”、“一案一解決方案” 的信訪工作格局,為辦理中央巡視組交辦信訪案件打下堅實基礎。 2014 8 10 日至 11 8 日期間,通過專項專案督查,全區迅速高效完成上級轉來 107 件中央巡視組交辦信訪案件。 
2.4  接訪下訪成為有機定制
2012 9 19 日下午在新影劇院舉行的“ 2012 年防城區領導幹部公開大接訪活動”,共接待來訪群眾 42 125 人次,反映的問題涉及人數 2000 多人,共梳理出信訪問題 42 個:其中征地拆遷補償問題 13 個、涉軍群體問題 5 個、山林糾紛問題 3 個、社會保障問題 7 個、土地糾紛問題 4 個、水利糾紛問題 1 個、企業改制問題 3 個、涉法涉訴問題 1 個、其他類問題 5 個。對梳理出來的問題,當場解決 3 個,解釋說明問題 5 個,承諾答復 34 個。目前,對承諾答復的 34 個問題經領導批示已轉交相關單位部門調查處理。各鄉鎮也相繼開展了領導幹部公開大接訪活動,有效地將信訪問題解決在萌芽狀態,控制在基層。
目前,每週五都有領導接訪,著力解決群體性利益矛盾、“三跨三分離”信訪事項及進京集體訪、非正常訪等問題,明確化解措施和包案領導。通過大接訪,面對面做好化解和教育疏導工作,防止因化解不及時、工作不到位導致的進京上訪。 2014 年,區委、區政府領導到區信訪局接待群眾來訪 45 176 人次,梳理出信訪問題 36 個,對梳理出來的問題明確了包案領導和責任單位,並按《信訪條例》和接訪領導的要求認真做好信訪案件的辦理工作。
在領導幹部下基層約訪工作中,區委書記、區長及區各包案領導千方百計化解國家信訪局、自治區信訪局交辦的信訪積案,先後專題約訪了唐某某、張某某、茅嶺鄉茅嶺村草坡組袁某某等人、田口分場沖侖一隊盧某某等人、機電設備廠葉某等人等共 10 個信訪突出問題。在約訪過程中,耐心聽取他們的提出的問題,研究分析當時的實際情況,結合有關法律法規,動之以情、曉之以理,循循善誘,認真做好思想疏導和穩定情緒工作,增進了群眾的感情,收到了很好的效果。
2.5  排查制度作用愈益凸顯
根據上級的工作部署,全區建立對可能引發重大政治事件、非法聚集事件、大規模群體性事件、暴力恐怖事件、個人極端事件以及重大輿論炒作等不定期排查制度,例行對國家安全和社會穩定造成現實危害的敏感人員、敏感群體和敏感案(事)的常規排查。
排查制度實施以來,採取抓早、抓小、抓主動、抓源頭,周密部署,落實責任等工作措施,切實把全區重點鄉鎮、重點領域、重點行業和敏感群體、敏感人員、敏感事情摸清楚,把問題化解掉,把思想疏導好,把人員穩控住,著力解決群體性利益矛盾、到市集體上訪、赴邕進京非正常上訪反映的問題。
2012 年,全區重點部門和鄉鎮,排查出矛盾糾紛 168 件,信訪案件 27 件,涉及的重點人員 43 人,“三敏”重點人員 241 人。
2013 年全國“兩會”期間共排查出重點信訪案件 30 件,黨的十八屆三中全會期間共排查出重點信訪問題 12 件,涉及重點信訪人員 24 人。對排查出來的“三個敏感”問題,採取領導包案,逐一落實責任,強化措施,組織專門力量集中化解攻堅和教育疏導。對一時化解和轉化不了的,嚴格落實“五包”責任制,加強穩控,盯死看牢,採取一盯一、三盯一的辦法,嚴防漏管失控,嚴防其造成現實危害。 2013 年至今,通過排查,區、市、自治區、全國“兩會”、黨的十八屆三中全會等重大會議期間,實現零非訪,沒有發生大規模赴邕進京聚集上訪事件、個人極端事件和突發性群體性事件。
2.6  分級分片責任制落實到位
為切實把工作抓落實,按照國家信訪條例“屬地管理,分級負責”和“誰主管,誰負責”的信訪工作原則,實行定包案領導、定包案責任單位、定具體承辦人,包調查、包處理、包疏導、包息訪息訴“三定四包”責任制,把工作責任落實到部門,落實到責任人。
進一步明確分工,做到各司其職,各盡其能,把各項工作抓細抓實,明確了我區各級各部門主要領導作為信訪工作主要責任人,對信訪工作親自抓、負總責,對重要信訪事項親自過問、親自處理、親自督辦;分管領導具體負責,及時安排部署、組織實施,牽頭協調解決信訪工作難題和突出問題;其他領導班子成員能夠堅持“一崗雙責”地抓好分管範圍內的信訪工作,形成了一級抓一級、一級對一級負責、層層抓落實的信訪工作領導責任體系。
2.7  信訪資訊報送分析機制固定化
健全和完善區、鄉、村三級資訊報送網路,確保資訊傳遞管道暢通,及時、準確、全面、有效地報送信訪資訊。
2013 年,全區信訪主動和公安分局國保大隊、國安辦共同收集各種不穩定的相關資訊共 56 條,併發出預警,使不少上訪苗頭得到了很好的預防。如枝柳民兵計畫近百集體串聯赴邕上訪,由於資訊暢通,預警及時,措施有力,成功阻止其赴邕上訪行動。通過信訪資訊資源的綜合開發利用,不斷提高分析研判水準,增強工作的預見性和針對性,使全區信訪處置工作把握主動權,為切實加強對信訪工作的督查和指導,把督查督辦工作貫穿於轉辦交辦、責任落實、問題解決、結案回饋的全過程。
信訪資訊報送分析機制作用得到有效發揮。區信訪聯席辦主持召開各種協調會 25 次,協調部門聯合接訪 56 次,先後及時快速並妥善有效地處置了民族商場一樓個體戶因消防整改問題、民族商場二樓經營戶因合同租賃問題、月亮島購物中心因合同租賃等問題。
2014 1---11 月,社會穩定情報資訊工作進一步加強,採編、報送《信訪資訊》,及時跟進,實現信訪工作資訊資源共用。已發生和即將發生的信訪資訊的暢通,為黨政各部門共同分析研究重點群體、重點行業信訪問題,奠定了基礎。全年沒有出現信訪資訊和重大信訪事項遲報、漏報、瞞報現象。各鄉鎮各部門進一步建立和完善資訊員隊伍建設,及時獲取影響社會穩定深層次、內幕性、預警性情報信息。密切掌握有可能引發赴邕進京集體上訪及其他重大突發性事件的苗頭,一旦發現群體性事件和苗頭,做到及時報告區委、區政府和區委政法委,並迅速採取有效措施處理。對可能非法到北京、南寧上訪、製造事端的重點對象和其他危險人員,採取果斷措施,堅決將他們勸阻、控制在當地,力爭把事件解決在萌芽狀態。在自治區“兩會”、全國“兩會”、中央巡視組駐邕期間,以及黨的十八屆四中全會和 APEC 會議期間,各鄉鎮、街道、農林場和區直各部門實行有領導帶班的 24 小時值班制度,隨時掌握信訪資訊,為做好預防和穩控工作提供了保障,實現了重大信訪及非法信訪“零報告”。
2.8  勸訪接回制度逐漸完善
加強對上訪群眾特別是赴邕進京上訪的勸返接回工作,是廣西自治區各基層區縣信訪維穩工作的重中之重。防城區根據國家信訪維穩精神,結合本地實際,形成針對上訪的勸訪接回制度。
近年來,從區到鄉鎮專門工作機構確定,即設立工作組,具體承擔自治區“兩會”、全國“兩會”、全國黨政其他重大會議以及國際會議等期間的勸訪接回任務。各鄉鎮、各部門一旦接到勸返通知,立即由有關領導帶隊,採取果斷措施,及時勸回上訪人員,並扎實做好穩控工作。勸訪接回特別強調做好挑頭信訪人和重點信訪人員的穩控工作,堅決把信訪人和重點信訪人員穩控在本地,做到不回流。 2012 年全國“兩會”期間,區勸訪接回工作組先後成功對防城鎮唐某某、唐某清、張某某 、甘某某、許某某, 以及江山鄉馮某某串聯到北京計畫上訪進行勸訪。由於處置及時,自治區“兩會”期間、全國“兩會”期間,全區沒有赴邕進京非正常上訪事件發生。黨的“十八大”會議召開前後,全區有效勸返了意欲到京上訪的草坡組群眾袁某某等 14 人,江山白龍村石壁組黃某某等 5 人,防城鎮唐某某等老上訪戶 7 人,那梭鎮陳某某等 4 人等等,將到市集體上訪的群眾及時勸返接回當地。。由於勸訪接回處置及時,措施得力,有力地維護了全國、自治區、市在“兩會”期間及“十八大”期間的社會穩定。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          
2.9  信訪工作隊伍綜合素質培訓制度不斷健全
2013 5 月,為了很好地總結全國“兩會”信訪維穩的工作經驗,提高全區信訪維穩幹部隊伍的水準,全區舉辦了 2013 年信訪維穩工作培訓班,共有 150 名領導幹部參加了培訓。此後,區信訪局會同區委政法委到灘營鄉那屋背村舉辦灘營鄉 2013 年信訪維穩工作培訓班, 120 名鄉村領導幹部、群眾代表參加了培訓。信訪局長親自做了《做好鄉村信訪工作的思考》的講座,得到群眾的好評。培訓現場發放信訪宣傳資料 500 多分,收到了很好的宣傳效果。同時,區裏還派員參加自治區信訪局、自治區保密局舉辦的業務培訓班共 8 人次,並採取以會代訓、跟班學習、外出考察等形式,進一步拓寬信訪幹部的視野,提升信訪幹部的業務水準和綜合能力。
改善和健全基層信訪法治化建設的建議
信訪法制實踐多年至今,儘管不完善,存在著這樣或那樣涉及憲、行、民、商、訴訟司法等問題,但在實現其保障老百姓維權的根本立法意旨方面,效果愈益凸顯。目前,信訪上訪已成為老百姓維權途徑的首選,並在有 13 億人口的單一制大國中發揮著中央調控地方的積極作用,彰顯出我國社會主義法治體系的特色。從健全和改善我國信訪法制、構建有機系統的我國社會主義法治體系考慮;從國家法治化的戰略高度科學地構建和夯實我國基層社會信訪法治化基礎反思,我們提出以下建議。
3.1  科學地健全和完善實際可行的國家立法體系,從源頭上解決信訪上訪激增暴增問題
法律是人類社會實踐積累檢驗出來的規範,其實施必須遵循立法統一協調規律。通過防城區信訪法制調研,我們認為,要依法治國,上位法與下位法不能二律背反,母法須統率子法。具體來說,基層社會的法治化,亟待破解下列矛盾或問題。
    事關人民群眾基本合法權益的可操作性法律規範必須科學地協調統一。防城區信訪上訪倍增,系群眾土地徵用或出讓補償的合法權益訴求受阻。之所以得不到及時有效的解決,根源於立法缺陷或立法衝突。從婦女因婚嫁失去土地出讓補償權益的上訪案例可知,其訴求被拒來自於憲法與憲法性法律的不統一。根據我國現行憲法明確國家平等保護公民合法財產之規定,婦女不管是出嫁前或出嫁後均享有獲得土地出讓補償的權利。但實際情況是,很多地方按照憲法性法律《村民自治法》關於自治決定分配事項的規定,通過少數服從多數的民主自治方式或程式,否決了出嫁女出嫁前或出嫁後應當得到相應權益補償的訴求。
實踐中,有關農民土地權益平等保護不能簡單以村民自治通過民主程式決定的問題,各級黨政均高度關注。今年 11 20 日中辦和國辦正式聯合下發《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》,明確申明堅持依法、自願、有償的原則,嚴格規範土地流轉行為:“沒有農戶的書面委託,農村基層組織無權以任何方式決定流轉農戶的承包地,更不能以少數服從多數的名義,將整村整組農戶承包地集中對外招商經營”。由此確定了土地權益流轉的基調,為日後國家法治化完善,為防止民主的濫用和民主死穴 ------ 多數人的暴政等弊端,奠定了科學基礎。
有鑒於此,我們建議,作為我國法治化基礎的立法,在事關人民群眾基本合法權益的法律規範體系構建問題上,上位法和下位法、母法與子法有機配套。憲法關於國家保護公民合法財產權益的修憲必須具體明確,憲法性法律關於基層群眾自治的修憲應與憲法本身相統一。
    基層事關人民群眾基本合法權益的立法遺留問題須科學彌補。例如,鄉鎮企業轉制出現的集體資產流失遺留問題,民兵權益、自衛反擊參戰人員權益問題,村委居委任期與鄉鎮換屆不同步引發矛盾問題,村幹部退休待遇低於低保問題,民生保障中城鄉差別問題,城鄉社會救助差別問題,林地流轉未批先用以及農村生態保護和農村水利養護等問題,大多因法律規定缺失而不能進入法律救濟程式,都需要上下相應立法協調彌補。
    法律規範的邏輯規定須科學嚴謹且可操作性強。目前上訪行為規範問題,在基層社會反映頗為強烈。例如,對非法上訪,惡意鬧訪甚至蓄意纏訪的行為,立法中雖多有列舉 ,但尚停留在假定層面,最多予以行政拘留,達不到遏止的立法目的。由於缺乏實際有效制裁的立法,嚴重背離法律規範邏輯,不利於實踐操作,其結果,放縱了非法上訪中鬧訪、纏訪行為,致“上訪專業戶”效應發散。
惡意鬧訪、恣意纏訪行為,本質上是反民主的濫用民主權利的違法行為,客觀上構成擾亂法治社會秩序和浪費社會調控資源等實際危害性。世界各國都對此類行為予以立即迅速的法律制裁。因此,我們建議立法上須遵循法律規範邏輯嚴謹的規律,明確細化對鬧訪、纏訪行為的制裁。對 3 人以上,屢教不改的非法惡意鬧訪、纏訪行為,可結合刑法尋釁滋事罪主客觀要件,從刑事政策上區分首從,明確相應的法律制裁。
3.2  科學地健全和完善切實可行的基層信訪執法機制
國家法治化階段,基層社會執法好壞最為關鍵。有法不依,執法不嚴,守法得不到支撐,法治化即屬空談;國家法制權威亦因此喪失,國家法制也因此毀亡。
我國基層法治化執法,須科學理解國家立法精神和立法本意。以信訪執法為例,維護老百姓信訪權利,確保合法信訪上訪管道的暢通,乃信訪執法之科學前提;斷無鼓勵阻滯合法信訪合法上訪的立法精神和立法本意之道理。因此,我們衡量信訪執法實際,萬萬不可以信訪上訪的多少來判斷其好壞,更不能將這種數據與實際執法領導人、具體負責人、直接責任人的工作績效和任用直接掛鉤。
以防城區為例,當前基層社會信訪執法,多遵循國家信訪條例規範有機運行,文明的信訪執法之風已然形成。若以非法上訪、惡意鬧訪、恣意纏訪數據多寡評判並激勵,雖可彰顯強制維穩動機,但客觀上無疑會形成鼓勵基層黨政執法採取非法手段或非法途徑阻滯信訪的導向。這大大背離國家信訪立法精神和立法本意。實踐中,防城區各級黨政負責人和具體執法責任人,雖倍感壓力,但對這種導向的利弊心知肚明,沒有人愚蠢到為迎合單純非訪控制即採取非法或不文明措施阻滯上訪,從而致自己處於受法律追究處罰危險的地步。
因此,我們認為,現行以非法上訪、惡意鬧訪、恣意纏訪數據多寡評判並激勵的信訪執法檢驗機制,不能僅僅局限在事發數據方面,而須側重於事發後執法處置效果的檢驗。這樣不僅可以徹底糾正鼓勵基層黨政違法維穩的偏向,亦能全面科學地實現國家信訪立法精神和立法本意。這對基層信訪執法實際領導人、具體負責人、直接責任人來說,也凸顯公平公正;更何況當前出現信訪上訪案件激增暴增的一個主要原因是司法救濟管道完全阻塞。
3.3  科學地健全和完善切實可行的國家司法體系,實現司法救濟和信訪救濟的合理分流
3.3.1  基層司法審判職能的正常發揮,可從根本上緩解信訪上訪案件暴增激增態勢
毋庸諱言,此次防城區信訪法制調研看到信訪上訪案件激增暴增的一個主要原因,在於司法作用沒有得到正常發揮。一方面,基層人民法院在相當一段時間對涉及土地補償爭議糾紛的訴訟拒絕受理;另一方面也因司法成本高企,再加上司法不公,判決執行不暢;老百姓趨利避害,轉而選擇信訪上訪,都在情理之中。
作為法律調控社會的最後防線,司法的社會作用發揮好壞,關乎國家法治成否之命運。本以裁判是非曲直為職責的基層司法機關,必須要有正常實際的擔當。最近最高人民法院已經對此予以重申,基層人民法院也有相應的糾正。這對分流信訪上訪有利無害。
3.3.2  加大基層法律援助力度,為老百姓尋求司法救濟提供保障
法律援助,對希望司法救濟但受阻於訴訟審判高成本和專業知識經驗的人民群眾,不失為有效可行的救助方式。基層社會各級黨政機關均應加大對弱勢困難群體法律援助的力度,鼓勵和支持社會力量如律師、司法行政派出單位、法律工作者等,對維權群眾實施法律援助。這樣既可以使弱勢維權群體司法維權得到有效幫助,同時也可以形成促使老百姓通過法律專業幫助而尋求司法救濟的良善導向。
3.3.3  充分發揮檢察機關在信訪法制運行中的法律監督作用
我國現行憲法之所以確定審檢並立司法體制和檢察機關國家法律監督職責,根本的道理在於冀望檢察機關發揮國家公訴人、國家律師和國家法律顧問的作用。十八屆四中全會法治藍圖中,進一步深化檢察機關提起公益訴訟的期待,使法治時代誕生的檢察制度,真正擔負起法治時代的歷史使命。檢察官介入公益訴訟,有利於從法律監督方面,幫助群眾維權,從而為化解或分流信訪上訪,提供有力的支撐。
3.3.4  科學進行司法改革,從根本上扭轉群眾篤行信訪上訪而輕視執法司法的非正常局面
社會正義得到及時伸張和社會公正得以實現,國家法治權威的確立,均離不開國家司法。因此,國家司法的改革必須緊緊圍繞司法公正展開,斷不能囿於局部利益、既得利益,由去司法地方化轉向司法部門化;更不能偏離能夠促進司法公正的司法民主化走向司法精英化和司法官僚化。科學地進行司法改革,必須緊緊圍繞司法公正,實事求是地擺脫或排除任何私利或小集團利益、地方利益、局部利益的纏繞,以天下為公為出發點,以切實可行實現司法公正為歸宿。只有這樣,老百姓維權以及法治社會的運行才有堅實基礎,國家法律、法制才能得到全社會的真正信仰,國家司法亦才能煥發出強大的生命力。 國家司法達到如此地步,老百姓維權能夠從中得到公正的實際救濟,信訪上訪自然不會再繼續其唯一被迫的選擇,篤行信訪上訪而輕執法輕司法的非正常局面才能得到根本扭轉。
3.4  充分肯定基層信訪法制化探索成果,鼓勵基層信訪法治實踐的規範性改革創新
實踐出真知,這是不以人的意志為轉移的人類智識進化的客觀規律。面對基層社會民眾維權司法管道阻塞,信訪上訪激增暴增的巨大壓力,防城區各級黨政人員與全自治區全國其他基層幹部一樣,沒有採取弱智短視的極端措施維穩,而是始終堅持按照國家信訪條例文明執法,千方百計從制度上戰略上恪盡職守,其中閃爍智慧之光。正是由於諸如四大班子一把手主持聯繫會議處置信訪的定制,以及黨政主要領導定期下訪和區鄉鎮常態化的排查制度等創新,使得他們在遇到群眾維權突發性事件等重大關鍵時刻,一次次化險為夷,不僅沒有犯激化矛盾、致事態惡化的錯誤,反而是從中找原因,依法從綜合全面的角度想辦法妥善處置。其中的經驗,值得認真總結。其制度性創新的實踐,理應得到肯定、支持和鼓勵。
3.5  大力提倡和鼓勵基層法治化科學調研,為基層社會維權的法治化提供科學理論支撐
當前及今後相當長一段時期,基層社會法治化進程加快,將勢不可擋。基層社會法治化實踐,迫切需要科學理論的指導和啟迪。為從根本上適用基層社會法治化實踐需要,我們建議國家與地方理論管理部門,大力提倡並切實鼓勵學人深入基層科學調研,探尋其發展規律。
基礎社會法治化科學調研須遵循格物致知、知行合一、學以致用、實事求的原則,堅持實踐是檢驗真理唯一標準的指導思想,腳踏實地地深入基層調研,傾聽基層社會幹部群眾的心聲,有的放矢,切實為基層社會法治化提供科學且可操作強的理論引導。國家法治智庫建設,只有建立在大量深入的基層科學調研基礎上,才有可能避免垃圾再造、浪費百姓納稅錢財、忽悠誤導基層實踐等積弊,切實從國家法治化的戰略高度,科學地構建和夯實我國基層社會維穩的法治機制。
 
(責任編輯:李曉影)
 
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