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2008年第1期:論我國行政訴訟受案範圍

时间:2016-08-02 02:43:00

 

論我國行政訴訟受案範圍
                         ——以法、德行政訴訟受案範圍為切入點
羅  靜
(西南政法大學,重慶,中國  400031)
 
【摘  要】在行政法逐步發展、行政司法實踐不斷遭遇挑戰的背景之下,從《中華人民共和國行政訴訟法》到《關於貫徹〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》到《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》,對行政訴訟受案範圍的規定經歷了一個從概括模糊到具體明確,逐漸擴大的進步過程。然而,實踐不止,隨著經濟社會的進一步發展,隨著我國入世,行政訴訟的受案範圍仍然不斷遭遇挑戰,本文將從比較法的視角對行政訴訟受案範圍提出自己的見解,希望能夠為我國行政訴訟法的發展提供啟迪。
【關鍵字】行政訴訟  受案範圍  人權  行政主體  職權行為
 
Reconstruction of the Scope of Administrative Litigation
Jing Luo
(Southwest University of Political Science and Law, Chongqing  400031,China)
Abstract:With the development of administrative law and the challenge to administrative litigation,the scope of accepting cases is always expanding. The economy and society develops continually and we enter WTO, the scope of accepting cases still meet many challenges. The present endeavor is to examine some plans from the angle of the comparison law, with a view to put forward useful suggestions.
Keywords:Administrative litigation  Scope of administrative litigation  Human right  Administrative law subject  Administrative act based on authority
 
1 現行法律關於行政訴訟受案範圍的規定 
行政訴訟受案範圍是指人民法院受理行政案件、裁判行政爭議的範圍,也指在法治環境中司法機關對行政行為擁有的司法審查許可權的大小;或者說是行政相對人能夠通過司法程式對造成自身損害的行政行為進行司法救濟資源的多少。
關於我國現行法律對行政訴訟受案範圍的規定,分析如下:
1.1 《行政訴訟法》的規定
行政訴訟法第2條、第 11 條和第12條規定了行政訴訟的受案範圍。第2條以概括的方式確立行政訴訟受案範圍的基本界限,即“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權向人民法院提起行政訴訟”。第11 條,在第 1款中以肯定列舉的方式列出了屬?行政訴訟受案範圍的各種具體行政,第2 款中則以概括的方式將難以列舉全面且今後將逐步納入行政訴訟受案範圍的作為補充。第 12條以否定列舉的方式對不屬?行政訴訟受案範圍的事項作了排除規定。
1.2 《解釋》的進步
《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》於 2000年公佈實施。依據該解釋第1條第 1款的規定,除了六種情況不屬?行政訴訟受案範圍外,公民、法人或其他組織對具有國家行政職權的機關或組織作出的行政行為不服、依法提起訴訟的,屬?人民法院行政訴訟受案範圍。被排除的六種情況是:1、行政訴訟法第 12條規定的行為,包括國家行為、抽象行政行為、內部人事管理行為、終局裁決行為;2、公安機關、國家安全機關等機關依照刑事訴訟法的明確授權而實施的行為;3、調解行為及法律規定的仲裁行為;4、不具有強制力的行政指導行為;5、駁回當事人對行政行為提起申訴的重複處理行為;6、對公民、法人或其他組織權利義務不產生實際影響的行為。《解釋》拋棄對具體行政行為作出司法解釋的努力,以是否具有“實際影響”的“行政行為”作為是否可訴的實質性標準。
雖然,“公民、法人或其他組織對具有國家行政職權的機關或組織作出的行政行為不服、依法提起訴訟的,屬?人民法院行政訴訟受案範圍”的規定對行政訴訟法規定的“具體行政行為”以及“合法權益受到侵害”的標準來說具有重要的意義,然而司法實踐中法官卻很少從這個規定出發來審理行政案件,更多地還是把具體行政行為標準、人身財產權受到侵害的標準作為受理行政案件的依據。產生這種情況筆者認為有以下幾個方面的原因:1、從司法解釋的性質角度來看,司法解釋要基於法律規定本身進行,是解釋而不是重新規定,從司法解釋中歸納出的“實際影響”和 “行政行為”標準當然不能超越行政訴訟法規定的具體行政行為標準;2、從適用法律的習慣上看,如前文所言,我們有好適用具體標準而非抽象性標準的習慣,所以在司法實踐中在受案範圍的問題上更多地表現為適用行政訴訟法第十一條第一款以及解釋第一條第二款,即一個肯定列舉與一個否定列舉的結合。這極其不利於實現行政訴訟保障人權的目的。下文從分析法、德兩國受案範圍標準發展的歷史及現狀出發,以期求得我們受案範圍標準的改變。
2 法德兩國行政訴訟受案範圍的規定
之所以選擇法、德兩國是考慮到這兩個國家均為大陸法系,且在行政法的發展方面都具有悠久的歷史和重要的地位,這樣的借鑒更具有現實性和可行性。
2.1 法國行政訴訟的受案範圍
在法國,行政審判的許可權不是由法律規定,法律可能規定某一特定事項屬?行政審判範圍,但是沒有規定一個普遍性的行政審判標準,或者列舉行政審判事項。法國行政審判的許可權除法律所特別規定的事項以外,一般性的標準由許可權爭議法庭的判例和行政法院的判例所確定。這是因為行政職能發展迅速,變化無窮,不論是採用概括規定方式還是列舉規定方式都不能適應形勢的發展,或有掛一漏萬的不便,而判例確定則靈活簡便,更適應情況,保障公民權利。然而在判例確定受案範圍的過程中,還是存在行政審判權限的標準的,不是行政機關的行為不屬?行政審判的許可權,這是消極標準也可以說是形式上的標準。積極標準抑或實質標準是什麼呢?由於行政職能不斷發展,舊標準不能適應新情況,新標準又不斷需要變更的緣故,法國行政審判權限的實質標準經歷了從公共權力標準到公務標準到多元標準的變化發展歷程。公共權力標準流行於19世紀70年代以前那個國家職能不多,主要限於司法、員警、國防、稅收事務的時代,根據這個標準,行政機關行使公共權力的行為屬?行政審判的事項,由此而產生的爭議由行政法庭管轄。公共權力標準的關鍵字為“行政機關”、“公共權力”;公務標準是隨著19世紀中期以後國家職能擴張,國家除了行使權力之外還要提供大量的以公共利益為目的的服務,即公務。1873年2月8日,許可權爭議法庭在著名的布朗戈案件中,提出公務標準作為劃分行政審判和司法審判各自許可權的標準,幷且在20世紀初期,行政法院和許可權爭議法庭在判例中把公務標準擴張適用於國家以外行政機關的活動,使它成為全部行政審判權限的標準。 [1] 公務標準的關鍵字為“行政機關”“公務”;自從第一次世界大戰後,政府除了執行行政公務之外還會從事一些受私法支配和普通法院管轄的經濟公務,而且政府委託私人管理的公務也越來越多,這使得公務標準受到挑戰,多元標準也就呼之欲出。這說明任何單一的標準都不能完全說明行政審判的許可權,現在法國行政法院同時使用公務、公共權力、法律關係的性質和法律規則的性質、與私人活動相比較相似的活動以及和私人情況相似的情況等標準來確定行政審判的許可權。具體標準的適用要根據案件的具體情況而定,或只適用其中之一,或綜合適用其中的幾個。從法國行政審判的許可權標準的發展歷史,不難得出這樣的結論:各個階段的關鍵字基本上沒有發生變化,都涉及到“行政機關”、“公務”、“公共權力”,但是為了回應現實發展的挑戰而把這幾個關鍵字加以組合從而把各種表現形式多樣的行政活動吸納到行政審判的範圍之內。
當然,由於行政審判是司法對於行政權的監督,是對公民權利的保障,所以不管是從權力本身的性質還是從權利保護的有限性出發,行政審判都是有界限的,在法國以下幾個方面的行為不屬?行政審判的事項:1、私人行為;2、立法機關的行為;3、司法機關的行為;4、外國國家行政機關的行為;5、政府行為。
2.2 德國行政訴訟的受案範圍  
在德國,行政法院的受案範圍限於公法爭議的案件,行政相對人認為行政機關的公權或者高權措施或者行政機關的不作為侵犯了其人身權利或者財產權利,就有權向行政機關提起訴訟。其中,公權或者高權措施可以是行政法院或者公法人作出的,也可以是私人受行政委託作出的,不管是由誰作出的,只要侵犯相對人的權利,相對人都可以提起行政訴訟。此外,行政訴訟不僅限於行政相對人針對國家提出,鄉鎮之間、鄉鎮與上級行政機關之間、州與州之間、州與聯邦之間所有關於公法上的爭議,都可以彼此之間提起行政訴訟。比如,鄉鎮對其上級行政機關的決定不服就可以提起行政訴訟,一個鄉鎮認為另一個鄉鎮的建築計畫未考慮到本鄉鎮的利益,也可以提起行政訴訟。 [2]
但是,行政法院受理的公法爭議有幾個例外:一是根據德國《基本法》、《行政法院法》等法律的規定,行政法院不受理公民控告行政機關的違憲案件,也就是說對案件合憲性審查的問題行政法院不能受理。 [3] 行政法院與憲法法院在受案範圍上有重要的區分。憲法法院的職責是對法律及法院判決的合憲性進行審查,而涉及公法方面是否符合法律問題的審查由行政法院負責。比如,一個州認為另一個州侵犯了本州的法律權利,它首先要提起行政訴訟。但是,對於聯邦與州之間、各州之間或者一個州內部屬?公法範圍內的爭議案,如果通過法律途徑還不能解決的,則由憲法法院予以裁決。二是對違反公序良俗的行政行為不能提起行政訴訟。因為在德國,提起行政訴訟需要說明具體理由,而公序良俗是一個不確定的概念,不能成為提起行政訴訟的理由。三是國防、外交關係方面的爭議行政法院不予管轄。四是對於有關名譽權或者公共服務定價問題的爭議通常是由普通法院受理的。比如在德國,公民認為水、電、煤氣、有線電視等公共服務機構的收費標準不合法,通常要向普通法院而非行政法院提起訴訟。因為在德國,上述公共服務已經私有化,它們的服務定價和收費行為已經不是政府行為,就不涉及行政訴訟。相反,如果這些公共服務機構的定價和收費行為是受政府委託,就會成為高權行為,公民如果不服,就可以提起行政訴訟。可以看出,德國行政法院的受案範圍主要取決於以下幾個因素:1、行使公權或者高權措施或者行政不作為所引發的公法爭議;2、主體包括公法人或者受委託的私人;3、侵犯了行政相對人的人身、財產或者其他權利。可以看出,不管行政活動的表現形式如何,正如德國《聯邦行政法院法》第40條第1款所規定的那樣,“所有不屬?憲法範圍的公法爭議,如果聯邦法院沒有明確地規定由其他法院處理,都可以提起行政訴訟。州法領域的公法爭議可以由州法分配給其他的法院處理。” [4] 也就是說只要具備了以上三個方面的因素,除了一系列的除外規定之外,都屬?德國行政法院的受案範圍。隨著公民和行政的範圍進一步擴大,政府的行政行為更是幾乎無所不包地被納入司法審查的範圍以內。
不管法國還是德國,其行政審判的發展歷程都試圖擴大行政行為的涵蓋面,更好地保障公民、法人的權益。在這些思想的啟發之下,下文筆者將提出自己對於我國行政訴訟受案範圍的觀點。
3 我國行政訴訟受案範圍的重構
筆者認為,我國行政訴訟受案範圍的重構應當在保障人權思想的指導下確立具體的可行性標準,同時根據實際的情況作出除外性規定。
3.1 受案範圍的邏輯起點——人權
所謂邏輯起點既是一個學科、一種理論、一個體系的出發點,也是其落腳點。作為出發點,該體系的所有命題都能從邏輯起點推導出來,它決定該體系的邏輯結構;作為落腳點,該體系的所有結論都最終能歸結到邏輯起點,這是邏輯起點的形式要求。另外,更重要的是邏輯起點決定體系的實質內容、價值目標、理論基礎、學術導向和理論功能,這是邏輯起點的實質要求。 [5] 基於對邏輯起點概念的理解,筆者認為其對於任何一種理論和體系的構建是非常重要的,只有把邏輯起點弄清楚、弄準確的理論和體系才是開放而又有所歸屬的完善的理論和體系。所以,在重構我國行政訴訟受案範圍時,必須要找對相應的邏輯起點,幷由此出發進行構建。
人權是什麼呢?在由聯合國委託編寫的一本人權檔中可以發現:“人權的概念有兩個基本的意義。第一種意義是由於人作為人而享有與生俱來的不可剝奪的權利。它是來自每個人的人性中所具備的道德權利,幷且它的目的是保障每一個人的尊嚴。人權的第二種意義是法律權利,它是根據社會——既包括國內社會,也包括國際社會——法律產生過程而制定的。這種權利的基礎是得到被統治者的承認,而不是作為第一種意義之基礎的與生俱來的法則。” [6] 這種把人權分為道德權利和法律權利兩種意義的定義具有代表性和合理性。其中的道德權利先於法律權利,因為人和人類社會先於法律而存在,而道德則是社會產生的必要條件,即有了人就有了道德權利,否則人就無法生存。正如米而恩所言:“道德在邏輯上優先於法律。沒有法律可以有道德,但沒有道德就不會有法律。” [7] 道德權利是一種應然的權利,道德權利要通過法律或者其他社會仲介法律化、制度化的作用轉化為規範權利得以實現。
筆者之所以認為人權是行政訴訟受案範圍的邏輯起點,是基於以下的考慮:
首先,行政訴訟的主要目的和功能是通過解決行政糾紛和爭議保障相關行政相對人的權利,這種得到行政訴訟法保障的權利的淵源正是人權,因為如前文所言,人權可以通過法律轉化為法律權利,其中就應當包括行政訴訟法。行政訴訟法保障人權的方式可以有兩種,一種是直接肯定有關的人權;另外一種則是把那些已經憲法或者其他實體法律確認的公民權利具體化。現實中第二種情況居多,但筆者認為理論上也不排除第一種方式即行政訴訟法本身可以直接對沒有被納入憲法範圍的有關人權加以保障。
其次,不可否認的是行政訴訟的受案範圍對於行政訴訟法整個法律體系的展開和實施具有閘門性質的作用,即只有導致被受案範圍所肯定的權利受到侵害的行政活動才能進入行政訴訟的審查範圍之內,相關的權利才可能通過行政訴訟的方式得到保障。
基於以上的原因,不難得出我們在重構行政訴訟的受案範圍時,要從保障人權出發,使整個的制度設計是為了人權的實現,以人權保障作為行政訴訟受案範圍理論體系的實質和價值目標、理論功能。當然,人權的實現總是有限的,因為它取決於整個社會經濟、政治、社會及文化的發展狀況;然而從另外一個側面來說,被行政訴訟受案範圍所確認的人權也要隨著整個社會經濟、政治、社會及文化發展水準的提高而不斷地充實自身,在發揮社會最大承受能力的基礎上從行政訴訟的視角來保障人權。
第   1   2 
 
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