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2008年第1期:我國行政復議制度之正當性因素分析

时间:2016-08-02 02:43:00

 

我國行政復議制度之正當性因素分析
羅光亮
(貴州大學,貴陽,中國  550025)
 
【摘  要】我們認為,行政復議制度之正當性旨在探討該制度的價值性問題。具體是指該制度符合法律基本價值的合理內核以及符合一定時代道義的精神。其本質在於該制度能否充分保障行政相對人的合法權益。
【關鍵字】行政復議  正當性  合法權益
 
Legitimacy Factors’Analysis China’s Administrative Review System
Guangliang Luo
(Guizhou University, Guiyang  550025, China)
Abstract:We believe that the legitimacy factors’administrative  review system of valual issues is to investigate the value of the system problems. Specifically in term of the legal system in line with the fundamental values of rational cores and meeting certain moral spirit of the times.Its essence is whether the system can fully protect the legitimate rights and interests of the relatives.
Key words:Administrative review system  Justification  Legitimate rights and interests
 
1 行政復議制度之正當性的一般理論
1.1 行政復議制度之正當性涵義初探
    筆者認為,回答何為正當性,是解決問題的前提條件和基礎。就法律制度層面而言,正當性可以從以下幾個方面加以理解:第一,正當性是一種價值判斷,屬於思想意識的範疇。 [1] 它是建立在一定的社會關係之上的,人們在生產和勞動實踐中不斷總結和結累的產物。人們基於一定的道德標準所作出的判斷。第二,正當性是一個有機聯繫的體系。它是由諸多符合道義的精神和價值構成。組成正當性的因素不是單一的,但它們彼此之間並不是孤立存在和獨自運行的。第三,正當性是不斷發展的。不同的時代賦予了它不同的內涵。人們所在的社會關係不同,正當性對其政治、經濟、文化的反映也有所差別。通過以上分析,我們認為,行政復議制度之正當性旨在探討該制度的價值性問題。具體是指該制度符合法律基本價值的合理內核以及符合一定時代道義精神的要素所組成的體系。其本質在於該制度能否充分保障行政相對人的合法權益。
 
1.2 研究行政復議制度之正當性因素的意義
    最早的行政復議制度產生於法國的大革命時期。當時的制憲會議禁止普通法院受理行政訴訟,公民對行政機關的申請,由其上級機關受理,最終決定權屬于國家元首,行政復議制度才逐漸在法國建立起來。 [2] 美國於19世紀中後期,伴隨著獨立控制委員會的產生,也建立了行政上訴制度。 [3] 我國直到1990年12月,國務院才發佈了《行政復議條例》。後來到1999年4月,九屆人大常委會才審議通過了《中華人民共和國行政復議法》。
    相對而言,我國的行政復議制度起步較晚,這就不可避免存在諸多的不足和缺陷。同時,由於我國《行政復議法》借鑒了國外先進的立法經驗,有許多科學的、合理的因素。通過對行政復議制度之正當性因素的分析,有利於我們揚長避短,不斷完善我國的行政復議制度。
 
2 我國行政復議制度之正當性因素
2.1 審查的範圍廣、程度深,有利於全面保護受害人的合法權益
    這是同1990年的《行政復議條例》和1989年的《行政訴訟法》相比較而言的。從審查的廣度來看,1999年的《行政復議法》採取了列舉式和概括式的體例規定了受案物件,具體而言有三方面的內容:第一,將受案範圍由部分擴大到全部具體行政行為。這主要體現在概括式的體例規定上面,復議法規定行政相對人認為行政機關及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益的均可申請行政復議。第二,部分抽象行政行為也屬於行政復議的受案範圍。《行政復議法》第7條和第26條第一次用規定取代抽象行政行為中除行政法規、行政規章以外的其他規範性檔,並確定了對規定的行政審查制度。第三,受保護的權利範圍進一步擴大,將保護公民、法人和其他組織的權利範圍從人身權和財產權擴大到各種合法權益。根據《行政復議法》第6條第11項的規定,“公民、法人和其他組織認為行政機關其他具體行政行為侵犯其合法權益”,有權申請行政復議。這比行政訴訟法保護的權利範圍要廣得多,更加有利於保護相對人的合法權益。
    從程度上講,較行政訴訟法而言,行政復議制度更加深刻和全面。根據行政復議法第三條第三項規定,行政復議審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當,擬訂行政復議決定。由此可知,行政復議機關不僅能夠對具體行政行為的合法性進行審查,而其還能夠對其合理性進行審查。對行政爭議進行全面審查,其意義十分重大和深遠。 [4] 第一,它有利於行政相對人全面維護自己的合法權益。第二,它有利於行政相對人節約訴訟成本。因為,如果行政相對人受侵害權益在行政復議中得不到全面、徹底的救濟,則意味著相對人必須選擇其他的救濟途徑。第三,有利於行政主體及其工作人員嚴格依法辦事,公正合理地行使自由裁量權。
 
2.2     一級復議制、選擇復議制更加符合中國的國情
    根據對爭議的行政行為的審查級別的不同,可將各國的行政復議制度分為一級復議制和二級復議制。一級復議制是指行政爭議經過復議機關一次審理和裁決後,申請人即使不服也不得再向有關行政機關再次申請復議,而只能向法院提起訴訟的一種法律制度。該制度有利於受害人儘快得到救濟,有利於節約成本。美國、法國和日本等採用這種制度。 [5] 而德國的異議申請制、西班牙的再審訴願制和我國臺灣地區的再訴願制等則採用二級復議制。
    我國採用的是一級復議制,即行政爭議經過復議機關一次審理和裁決後,申請人即使不服也不得再向有關行政機關再次申請復議,而只能向法院提起訴訟。行政復議本質上是行政權的運用,關係到當事人的合法權益的維護和行政機關的日常工作,因而也需要講究效力。人們常言:遲到的正義非正義。採用一級復議制解決了這個問題,使爭端不會在行政程式中耽誤太久。通常情況下行政復議並不是救濟的最終的手段,當事人對復議不服,還可以提起行政訴訟。因此一級行政復議制有利於簡化程式,提高復議效率。
    從世界範圍來看,行政復議和行政訴訟關係主要有兩種情況:第一,行政復議是行政訴訟的前置程式。即對行政機關的行政行為不服,必須先提起行政復議,對行政復議不服的,才能提起行政訴訟。美國、德國、韓國和我國的臺灣地區等均採用這種模式。其理由主要是受分權思想的影響,儘量將爭議在行政程式範圍內解決。第二,當事人自由選擇行政復議或行政訴訟。即對對行政機關作出行政行為不服,可以自由選擇行政復議或行政訴訟的救濟方式。法國和日本等採用此種模式。
    根據我國《行政訴訟法》第37條規定,“對屬於人民法院受案範圍的行政案件,公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或者法律、法規規定的行政機關申請復議,對復議不服的,再向人民法院提起訴訟;也可以直接向人民法院提起訴訟。”由此可知,我國屬於第二種模式,除法律、法規有特別規定外,當事人可以自由選擇救濟方式。
 
2.3 補救措施全面而有效
    從本質上講,行政復議是一種通過解決行政爭議而保障公民合法權益的救濟制度。但我們同時必須承認,行政復議也是行政系統內部的一種監督和糾錯制度。享有復議權的機關,很多是作出具體行政行為的上級機關。在我國,上下級行政機關之間是領導關係,下級行政機關要向上級行政機關負責。復議機關可以完全利用憲法和法律賦予它的行政權進行內部糾錯,而不用擔心會侵害司法權,惹人非議。 [6] 所以通過行政復議作出的補救措施一般比法院作出的救濟方式更為全面而有效。
    根據我國《行政復議法》第28條的規定,行政復議機關負責法制工作的機構應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查,提出意見,經行政復議機關的負責人同意或者集體討論通過後,按照下列規定作出行政復議決定:……被申請人不履行法定職責的,決定其在一定期限內履行;具體行政行為有下列情形之一的,決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法;決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的,可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為。同時規定了被申請人不按照法律規定提出書面答復、提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料的,視為該具體行政行為沒有證據、依據,決定撤銷該具體行政行為。根據第29條的規定,當申請人在申請行政復議時一併提出行政賠償請求時,行政復議機關應該對符合國家賠償法的規定,給予賠償。在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認具體行政行為違法時,應當同時決定被申請人依法給予賠償。同時認為,申請人在申請行政復議時沒有提出行政賠償請求的,行政復議機關在依法決定撤銷或者變更罰款,撤銷違法集資、沒收財物、徵收財物、攤派費用以及對財產的查封、扣押、凍結等具體行政行為時,應當同時責令被申請人返還財產,解除對財產的查封、扣押、凍結措施,或者賠償相應的價款。由以上論述,我們可知,行政復議比行政訴訟作出的救濟措施更加全面而有效。
    就我國行政復議制度之正當性因素而言,除了上述三方面以外,還包括救濟成本低廉,行政復議機關不收取當事人任何費用;行政復議管轄靈活、便利等。由於篇幅有限,不便敍述。同時,筆者認為上述三方面是我國行政復議制度之正當性因素的關鍵和核心。
 
3 後記
    雖然行政復議制度具有諸多正當性因素,但我們也必須承認它的不足。首先,由原作出機關或其上級機關主持並作出復議決定,這種內部糾正制度,實際上是自己做自己案件的法官,不易作出公平、公正和合理的決定。其次,我國的遺漏諸多有價值的制度,如回避制度、告知制度和代理制度等。最後,一些制度缺乏可操作性,如對“規定”的審查制度,復議機關應對違反法律、法規的“規定”如何處理,沒有作出相關規定。
(責任編輯:張德欣)


[1] 張正釗、韓大元:比較行政法[M],北京:中國人民大學出版社,1998,518.
[2] 王名揚:法國行政法[M],北京:中國政法大學出版社,2003,553.  
[3] 王名揚:美國行政法[M],北京:中國法制出版社,2005,173.
[4] 楊海坤、張志遠:行政法基本理論研究[M],北京:北京大學出版社,2006,515.
[5] 張正釗、韓大元:比較行政法[M],北京:中國人民大學出版社,1998,757.
[6] 姜明安:行政法與行政訴訟法[M],北京:北京大學,高等教育出版社,2005,410.
 
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